Políticas públicas


Les invito, si tienen una tarde libre, a ver la película sobre Vicente Ferrer. No voy a entrar en la discusión sobre las cualidades artísticas de la película, ni en lo que tiene de ditirambo. Me interesa más cómo presenta (aunque de una forma muy parcial y creo que mal resuelta) el dilema sobre quién tiene que hacer las cosas dado el estado de las instituciones locales. En el artículo anterior mostraba una tabla según la cual la mayoría de países retroceden en la capacidad de gobierno. La pregunta que se nos plantea es qué hacer. Vicente Ferrer tenía su respuesta: hacerlo él. Con un éxito indudable desde el punto de vista de la eficacia.

Hace más de 10 años, en El Naufragio, intentaba explicar que las ONG se comportaban como “second best solutions” (sin usar estas palabras), sustituyendo a los gobiernos que no quieren o no son capaces de hacer su trabajo. “Second best” es una expresión que se utiliza en economía que viene a significar que a falta de pan buenas son tortas.

Hoy matizo mucho más aquellas ideas. No tengo ninguna duda de que es mejor trabajar para conseguir crear capacidades de gestión local. Pero he conocido muchos casos, la mayoría llevados a cabo por curas, en los que el empuje y perseverancia de una sola persona han creado una gran empresa (social) u ofrecido servicios de educación o salud.

Cuando empecé a trabajar en esto de  la cooperación-hace ya más de veinte años- los curas y las monjas que se dedicaban a ella tenían mala fama:  los “profesionales” los veíamos con condescendencia pensando que hacían un pobre trabajo. Luego cambié de opinión, por dos motivos, porque, en general son muy buenos en dos cosas:

Lo concreto: hay dos maneras de enfocar la solución de la pobreza: desde muy arriba o desde muy abajo. Desde muy arriba se piensa en los Grandes Problemas y en quiénes tienen que solucionarlos: la gobernanza, el empoderamiento, los derechos. Es el punto de vista de muchas de las organizaciones grandes y modernas, y es la consecuencia de analizar la pobreza pensando en cómo habría que resolverla para siempre: que alguien haga lo que tenga que hacer (normalmente los gobiernos).

Los que trabajan sólo en el primer enfoque piensan que los segundos salvarán a unos pocos pero no al mundo. Los segundos piensan que los que están en las alturas pierden el tiempo porque no conseguirán mucho, y mejor harían en salvar a algunos para mientras. Lo mejor sería compatibilizar ambas visiones. Esto es lo que hacen teóricamente algunas organizaciones, pero entonces viene el segundo problema, en el que curas y monjas también tienen ventaja.

Lo cercano: la calidad del trabajo para erradicar la pobreza depende de la preparación que tiene la última -o la primera, según se vea- persona que está en contacto con la gente pobre. Es decir, grandes oficinas con gente brillante con muchos másteres distribuida por el mundo sirven sólo en la medida que la extensionista agraria o la promotora de salud que llegue a la comunidad sea buena y sepa lo que tenga que hacer. Lo mismo ocurre si es el gobierno el que tiene que hacerlo: es la calidad del último funcionario que está en contacto con la gente. Ya hablé de esto aquí y aquí.

Entonces, ¿en qué son buenos curas y monjas, incluidos ex-? En que están allí y están durante mucho tiempo. Hacen planes a largo plazo. En la horrible jerga anglosajona se dice que están orientados a la solución de problemas. En lenguaje llano, que se arremangan.  La cadena de gestión en las grandes ONG es demasiado larga. La capacidad profesional no tiene por qué estar repartida de una forma homogénea y hay mucho riesgo de tener eslabones débiles: es decir, incompetencia distribuida en algunos puntos, con unos costes de supervisión del personal enormes. Cuando hay una figura del tipo de Ferrer (que he encontrado en muchos otros sitios, en Ecuador, en Chad, en El Salvador), los problemas se resuelven mediante la intervención directa de esta persona que está en todo.  Si una máquina se estropea, la arreglan o la hacen arreglar. Quizá no es sostenible, ni replicable. Pero mientras tanto, van consiguiendo cosas.

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Anteayer asistí vía web a un seminario del ODI sobre la ciencia del delivery. Los anglosajones son tan buenos para crear nuevas palabras o significados como para reconocer justo después que son una estupidez (el manual de estilo del gobierno británico dice que se use delivery solo para pizzas). Con delivery, en cooperación o en política pública, quieren decir conseguir que las cosas se hagan y los servicios se entreguen a la ciudadanía.

El presidente del Banco Mundial, Jim King, sacó el tema en una conferencia en octubre de 2012. Hay que centrarse más en el cómo se hacen las cosas, en vez de tanto en el qué cosas se hacen. Enseguida contestaron Kevin Watkins y Owen Barder, para criticarlo, el primero para decir que le falta componente político a la propuesta y el segundo para decir que todo es muy complejo. Sin embargo, el diagnóstico es legítimo: en el seminario de ayer se dijo que la mayoría de los países retroceden en calidad institucional, en vez de mejorar. Los gobiernos lo hacen cada vez peor:

Countries going backwards

Si uno piensa en la definición de políticas públicas de James Wilson, esto no deja mucho lugar al optimismo: Wilson dice que la gestión pública es el uso de instituciones  que han sido diseñadas para permitir que personas imperfectas utilicen procedimientos equivocados para resolver problemas que no tienen solución.

Hubo algunas frases que me gustaron en el seminario: hoy en día el diseño o la evaluación de programas son “cool”. Pongamos otra vez de moda la ejecución de proyectos o políticas, porque es lo que necesitamos.

Estamos inundados por miles de documentos muy bien elaborados sobre lo que hay que hacer. Pasa en las ONG y en los gobiernos.  Sobran Guardiolas (que suelen ser consultores contratados para la ocasión). Lo que necesitamos son jugadores, volver poner la prioridad en  hacer las cosas y qué capacidad tiene aquella persona que al final es la que entrega el producto o servicio directamente. El que mete el gol, en términos futboleros (y disculpas por la metáfora).

En el siguiente post hablaré de si esta “ciencia” y otros inventos recientes de la cooperación funcionan como el mundo de la moda, volviendo a sacar el fondo de armario de los ochenta con otros nombres. ¿No hay nada nuevo bajo el sol?

Estos días se habla en España de incluir en la Constitución un artículo que prohíba el déficit público. Tamaña barbaridad -prohibir la política económica de izquierdas aunque la gente vote por ella- se hace a petición de los alemanes, algo cansados de pagar por derroches ajenos. En este didáctico video, de la magnífica organización británica RSA (ilustración para el siglo XXI), el economista checo Tomáš Sedláček (no intente pronunciarlo con todas sus tildes y vírgulas, puede ser peligroso para las cuerdas vocales) explica claramente los entresijos del déficit, utilizando un ejemplo que ya salió en este blog para hablar de reservas de cereales: el caso de José, consultor del faraón de Egipto. Por lo visto, esta historia da para mucho. El caso es que no es que el déficit sea malo o bueno: es que hay que ahorrar cuando van bien dadas, y hay que tener déficit cuando van mal dadas. Lo que no se puede es tener déficit siempre. Ah, pero qué difícil de entender es esto para los políticos. Prueben ustedes, vean el video y juzguen si es tan difícil.

Para que no nos quiten la posibilidad de elegir tener déficit cuando haga falta (que no es lo mismo que tenerlo siempre), pide que la modificación de la Constitución sea sometida a referéndum aquí. Ya hay más de cien mil peticiones.

Me encuentro con esta frase final en un artículo sobre Jeffrey Sachs  (para hablar mal de él) en el blog The Coming Prosperity:

If solutions are known, need $$. If solutions are knowable, need evaluations. If solutions are evolving, need entrepreneurs.

El párrafo es resultón, y por eso ha sido ya citado varias veces en el twitter. Pero tal como está planteado parece que se trata de elecciones alternativas. Yo más bien pienso que las tres son requisitos. No puedes trabajar en soluciones conocidas sin evaluar si lo haces bien (en este caso, el autor se refiere a un tipo de evaluación, el “randomized trial”, en el que economistas del desarrollo tienen puestas muchas esperanzas para saber si es mejor una política que otra. Y aunque la solución sea conocida, no puedes llevarla a cabo sin capacidad de gestión, y eso es otra forma de iniciativa empresarial. Cualquier solución deberá ser administrada, y para eso necesitas gente capaz al mando, sea de una fábrica, un ministerio o un ayuntamiento. Entonces, la frase que yo propongo es: si sabes lo que hay que hacer, asegúrate de que estás en el camino correcto, y pon al mando a gente capaz. No queda ni la mitad de bien, es poco probable que la twiteen.

En 1974, después de la fuerte crisis de precios alimentarios del año anterior, la Conferencia Mundial sobre Alimentación hizo las siguientes recomendaciones: mejorar la producción de alimentos, establecer un fondo de emergencia para ayuda alimentaria, un sistema de información sobre granos básicos, mejores políticas de almacenamiento de granos, y reducir las barreras comerciales. Aunque vista la situación de precios disparados parece que no se ha hecho nada desde entonces, no es así. Se han hecho muchas cosas: hay sistemas de información, el Programa Mundial de Alimentos atiende a millones de personas, las barreras comerciales son mucho menores ahora que hace cuarenta años… pero no es suficiente. Habrá que hacer más, si no queremos pasar de los mil millones de hambrientos a los mil doscientos.

Qué hace falta:

– Aumentar las reservas. ¿Por qué, en los últimos cuarenta años, es la medida menos tomada? Porque mantener reservas es caro. Hay que circularlas (es decir, vender el grano viejo y comprar nuevo), lo que produce distorsiones en el mercado. A corto plazo reduce las existencias en el mercado, con lo que hay que hacerlo cuando no hay emergencia, no ahora. Pero sin reservas vamos mal, cuando la producción está por debajo de la demanda en siete de los diez últimos años, según Alex Evans en el recomendable Feeding the nine billion.

– Mejorar el sistema de información. Ya hay varios en funcionamiento, pero fallan entre otras cosas porque nadie sabe cuáles son las reservas de China (excepto los chinos), por lo que hay incertidumbre sobre cuánto puede aumentar la demanda china. Basta ella sola para desestabilizar el mercado mundial si la cosecha les va mal.

– Promover la capacidad de las comunidades para mantener sus propias reservas. Esto implica proveerles de capital de trabajo, crédito, tecnología y seguros climáticos, además de evitar que los precios se desplomen cuando sea el momento de que las organizaciones campesinas saquen el grano al mercado.

– Y algo que no se ha probado: en caso de crisis, parar el consumo de grano para biocombustibles, y reducir la fabricación de piensos. Lo primero es difícil, porque los picos de precios de alimentos suelen coincidir con picos de precios de petróleo. ¿Quién se atreve a tomar tal decisión política, parar la fabricación de alcohol cuando más rentable es?

– Luego hay que crear confianza en el sistema alimentario mundial: el grano no se va a acabar, la situación no es tan grave a estas alturas. Es el pánico lo que la agrava. Hay que evitar que los países exportadores dejen de exportar. Hay que poner dinero a disposición de los países importadores (el Banco Mundial dice que ya lo ha hecho).

Y sobre todo hay que producir más. Los precios altos son una oportunidad para los productores pobres si cuentan con el apoyo necesario.

Todavía podría seguir con otras medidas que ha propuesto gente que sabe del tema. Lo extraordinario es que hay bastante consenso en lo que hay que hacer. Lo que propone el banco mundial es bastante razonable; varios países del G20 (Francia, Gran Bretaña) están por la labor y Francia lo quiere tratar en su próxima presidencia del G20. ¿Y si se apuran un poquito, para sacarnos de este sinvivir? Mil  millones de personas podrían agradecerlo mucho.

¿Qué distingue un pimiento -chile dulce o ají en América- de otro? ¿Qué piensan ahora los consumidores acerca de quién los produce?
Si queremos que la agricultura sea una de las fuerzas que acabe con la pobreza rural, esto pasa por que los pequeños productores dispongan de los apoyos necesarios. Hay dos maneras posibles de verlo: o bien los pequeños productores reciben las ayudas porque tienen derecho a ellas, porque ser pobres significa que sus derechos son vulnerados, o bien las reciben porque son útiles para producir comida sana y ecológica (esto último no siempre es así, pero trabajamos para que lo sea) y porque cuidan el medio ambiente. Ambas pueden coexistir, pero de cuál de las dos reciba más peso depende de las soluciones que se tomen.

A la vez, hay dos maneras de buscar las soluciones:

Una es que sean los consumidores los que conscientemente pidan que la comida sea producida en condiciones justas. Esto implicaría poder distinguir un pimiento de otro (posible en países ricos gracias a la trazabilidad, pero no en los pobres) y poder fijarse en la composición de lo que compramos si queremos evitar que contenga soja transgénica, por ejemplo, o que la transnacional que nos lo vende no está implicada en barrabasadas. Pero en esa composición hay muchas materias primas compradas en mercados internacionales (¿de dónde viene el maíz de los Kellogs?) en los que la trazabilidad es casi imposible, y lo único que nos permite saber si compramos un producto justo es el hecho de que la empresa que lo vende esté acusada o no de ser unos bellacos. Algo muy difícil de demostrar.

Otra sería que los gobiernos de todo el mundo se encarguen de hacer que se cumplan las leyes laborales y medioambientales, que gasten dinero en promover la agricultura familiar (porque mucha gente vive de ella) y asumir el diferencial de productividad entre grandes y pequeños, dentro de unos límites razonables. Pero a la vez es bastante dudoso que una manifestación para reivindicar este papel gubernamental juntara a más de tres personas. Ni la explicación de las demandas cabría en la pancarta que encabeza la manifestación.

Esto nos lleva a algunas preguntas:

  • ¿Puede conducir la búsqueda de un consumo responsable a que los gobiernos tomen medidas para apoyar a la pequeña agricultura en países ricos y pobres? ¿Cómo se pasa de lo primero a lo segundo?
  • ¿Existe el riesgo de que esto conduzca a percepciones equivocadas como el consumo local como una opción justa? ¿a que los consumidores exijan equivocadamente  el apoyo sólo para quienes se dedican a la agricultura orgánica, pero no cereales con abonos químicos, o la verduras producidas a menos de 100 km?

 

Modelo agropecuario

Todo se ha dicho ya, pero como nadie escucha hay que volver a repetirlo
André Gide

No es el viejo truco de decir “oh, qué duro y difícil es describir un modelo” y luego decir:”he aquí el modelo” (ver lamento anterior sobre el modelo agropecuario aquí). Se trata sólo proveer de algunos criterios (como acertadamente sugería JAHT), lo cual está muy lejos de tener un modelo. Y como  escribir estos criterios  es tedioso y mi pereza es legendaria, acudo a la poco elegante costumbre, pero ahorradora de trabajo, de citarse a uno mismo. Esto lo escribí para un encuentro en FRIDE hace ya un tiempito. Habla de cosas que habría que hacer. Entre los defensores de estas ideas (las fuentes están entre paréntesis) están algunos de los cocos más denostados por la progresía del desarrollo. Como creo que lo que dicen en este caso (no siempre) es razonable, yo lo suscribo:

Revisando las propuestas de DFID (2005), FSM* (2005) SIDA (2005), OCDE (2006), Banco Mundial (2007), se puede encontrar un alto grado de coincidencia, a la que se suma el Plan Director de la AECID, en que los Estados deberían trabajar para garantizar los siguientes puntos mediante sus políticas nacionales:
–    Establecer un marco institucional que favorezca a la pequeña agricultura, a través de políticas focalizadas hacia ella (DFID), innovaciones institucionales (BM), con un papel coordinador del Estado (FSM, AECID). La política macroeconómica no debe estar sesgada (impuestos a la producción a pequeña escala, o poca inversión en ésta, o tipos de cambio sobrevaluados).
–    Favorecer el acceso de la pequeña agricultura al mercado (BM), incorporándola a las cadenas de valor. En Intermon Oxfam pensamos que el acceso tiene que darse tanto a los mercados locales como a los más lejanos.
–    Reducir las fluctuaciones de precios (DFID, FSM). –    La mayoría está de acuerdo en la importancia de facilitar el acceso a insumos para la producción (DFID, OCDE, BM), pero pocos lo proponen a precios subsidiados (FSM).
–    Disminuir los costes de transporte mediante la construcción de carreteras. Invertir en infraestructuras de riego y almacenaje.
–    Proveer crédito (DFID, BM, FSM, OCDE). – Asegurar el acceso de la población pobre agricultora a los recursos naturales
(OCDE, DFID), tierra y agua.
–    Hacer los sistemas agrícolas más sostenibles ambientalmente (BM) y enfrentar el cambio climático (DFID, AECID).
–    Proveer información de mercado (DFID).
– Aportar las mejoras tecnológicas (DFID, BM, OCDE, FSM, AECID) mediante investigación y extensión. Esto incluye poner a disposición semillas de calidad adaptadas al medio.
– Fomentar la agregación de valor mediante la transformación de la producción (OCDE).
–    Aumentar las capacidades de las asociaciones de agricultores y agricultoras (OCDE, FSM).
–    Defender los derechos laborales de los trabajadores agrícolas.
Las políticas agrarias nacionales tienen un alcance insuficiente en dos aspectos:
–    Ante un entorno económico internacional que no les favorece. Es un papel de la comunidad internacional reducir las distorsiones comerciales que perjudican a los países pobres (apoyado por DFID, OCDE, BM y AECID)
–    Por mucho que mejoren las posibilidades de la agricultura, no tiene sentido ni hay posibilidades para el desarrollo si un 80% de la población se dedica a ella. A mediano y largo plazo, la diversificación a otros sectores será necesaria, y por ello trabajar en el empleo rural no agrícola es una prioridad (OCDE y BM). La migración es una realidad, y las mujeres deben soportar quedar al cargo de los hogares.

* Con FSM (Future of Small Farms) nos referimos a un encuentro entre el IFPRI, ODI y el Imperial College que en 2005 publicó el documento homónimo, que ha sido un referente importante en los últimos años.

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